LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA DE TRABAJO COMO INSTRUMENTO DE LA FLEXIBILIZACION NEOLIBERAL

La naturaleza reglamentaria de los procedimientos administrativos ante la autoridad administrativa de trabajo no ha permitido teorización, por lo que las categorías y definiciones merecen un especial estudio. La falta del desarrollo de posiciones teóricas as subes a facilitado una posición reglamentarista y autoritaria en el trámite de procedimientos administrativos generando problemas laborales tanto para las empleadores como para los trabajadores puneños.
La necesidad de una sistematización de normas y desarrollo de conceptos preliminares debe cubrir un vacío en los textos y contenidos del proceso administrativo laboral. Este trabajo merece una particular dedicación a la evaluación de la institución de la Autoridad Administrativa de Trabajo, el rol que se le ha encomendado desde los años noventa y las reglas generales de los procedimientos administrativos laborales.
La política de promoción de la la pequeña y microempresa (PYME) - donde se ha incluido el concepto de “autoempleo” – responde a la necesidad de evitar el fracaso de la políticas laborales flexibilizadoras para generar empleo, pues, en estas políticas de reducción de costos laborales no han tenido correlato con el apoyo financiero y tributario necesario y evidentemente, el costo de lucha contra la recesión se ha llevado adelante con el costo de los derechos laborales.
En estos últimos treinta años el desarrollo de la tecnología ha retomado el tema del desequilibrio entre un alto costo de mano de obra y un bajo costo de tecnología de punta. Ello ha llevado el tema laboral a la discusión del industrialismo del siglo XVIII, y a la respuesta de las tecnologías apropiadas para solucionar casos concretos; sin embargo, la respuesta a la flexibilización neoliberal ha sido débil. Ha sido el desgaste político de los gobiernos conservadores de las grandes potencias económicas y el resurgimiento de la socialdemocracia, la “tercera vía” y el socialismo ha dado paso a retomar la necesidad de eficiencia en las políticas sociales y la recuperación de los derechos laborales.

1. LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA DE TRABAJO

La transformación del Estado en la década de los noventa hacia un Estado Mínimo, ha determinado la transformación de todos los órganos y entidades del Estado. La estructura del estado esta orientada a la protección de los principios de la Economía de mercado: libre competencia, libre iniciativa privada, libertad de industria, comercio y trabajo.
El Estado Mínimo se sujeta al principio de subsidiariedad, bajo el cual el Estado se autolimita de participar en las actividades (especialmente económicas) que los particulares, haciéndolo solamente en caso de insuficiencias de iniciativa privada[1]. La labor del Estado se desarrolla en las modalidades policía administrativa y regulación económica destinada a la protección de las reglas "naturales" del mercado[2]. La policía administrativa se ha desarrollado para proteger las libertades económicas c el ejemplo modelo es la labor del Instituto Nacional de Defensa del Consumidor y la propiedad Intelectual (INDECOPI) al reprimir la competencia desleal y el abuso de la posición en el mercado. En el caso de la regulación obra una transformación mucho más importante en el Estado, dejándose de lado la intervención directa, para una labor de orientación de los agentes del mercado hacia un standard apropiado de conformidad administrativa.
La autoridad Administrativa del trabajo ha seguido esta transformación del Estado bajo el concepto de flexibilización laboral, donde el Estado deja la radicalidad del principio tuitivo en favor del trabajador, dejando de lado la intervención en las relaciones laborales.
La flexibilización laboral se contrapone a las orientaciones de un Estado Social de Derecho, en tanto que el Estado deja de ser el agente de orientación de las relaciones laborales, solo cumple una labor de policía administrativa y el peso de la regulación pasa a la simple supervisión del cumplimiento de la ley tanto por empleadores como por trabajadores. La flexibilización laboral, además, es un instrumento de reducción de costos laborales en las empresas que opera bajo diversos mecanismos como por ejemplo el fraccionamiento semestral en el pago de la compensación de servicios y la extensión de los contratos sujetos a modalidad.
La autoridad administrativa de trabajo ha restringido sus funciones a la supervisión del cumplimiento de las normas laborales y la solución de los conflictos mediante la conciliación.
La Autoridad Administrativa de Trabajo es una entidad que ha restringido su función la autorización de actividades y registros como también se ha constituido fiscalizadora por excelencia.
La Autoridad Administrativa de Trabajo en el Perú es el Ministerio de Trabajo y promoción Social, a quien legalmente le corresponde "formular y evaluar las políticas de alcance nacional en materia de relaciones laborales, empleo y formación profesional, cooperativas y autogestión, así como inspección de trabajo, de higiene y seguridad ocupacional, remuneraciones, productividad y supervisar su cumplimiento."[3]
La ejecución de la política laboral esta cargo del Ministro de Trabajo y Promoción Social, quien cuenta con el concurso del Vice-Ministro de Trabajo y de la Dirección Nacional de Relaciones de Trabajo para ejecutar los programas y políticas en materia de relaciones laborales individuales y colectivas.
Las Direcciones Regionales de Trabajo y Promoción Social son organismos desconcentrados que les corresponde ejecutar las acciones de política laboral dictadas por la Alta Dirección del Ministerio.
Un precedente para la transformación de la Autoridad de Trabajo hacia el modelo de un estado mínimo dentro de una ideología liberal lo encontramos en el Decreto de Urgencia Nº 015-96, donde se dispone nuevos contenidos a la función inspectiva y la asesoría gratuita, con una elocuente fundamentación de la política del sector:
"Que, corresponde al Estado promover condiciones para el progreso social y económico, en especial mediante políticas de empleo productivo, capacitación y educación para el trabaja;
" Que, como producto de los cambios de política económica, la flexibilización del derecho y los consecuentes de adaptación de la legislación laboral peruana se requiere de un servicio de inspección objetivo, ágil y eficaz que permita el mayor y mejor control de las normas legales y o convencionales de trabajo por las partes sociales;
"Que, para lograr la optimización de los servicios inspectivos, es necesario que se desarrolle paralelamente una función orientadora, educativa de las partes sociales, trabajador y empleador mediante la difusión de la normatividad laboral vigente a través de servicios de orientación legal;
"Que, las actuales funciones de inspección y de defensa y asesoría legal a cargo del Ministerio de Trabajo y Promoción Social, normadas por el Decreto Supremo Nº 015-86-TR y el Decreto Supremo Nº 04-95-TR no alcanzan los objetivos trazados para este sector, ni concuerdan con las nuevas tendencias del derecho laboral peruano;
"Que, para alcanzar los objetivos trazados y conseguir el adecuado cumplimiento de las indicadas funciones, es necesario ejecutar un programa, por un plazo no mayor de un año con el objeto de reestructurar las funciones de inspección de trabajo y de defensa y asesoría legal;
"Que, la reestructuración comprende la modificación integral de la parte operativa y administrativa de las funciones de inspección de trabajo y defensa y asesoría legal, con el debido saneamiento de los procesos en trámite cuyo resultado permite incorporar la nueva dinámica al desarrollo ordinario de dichas inspecciones;"
Esta norma determinó la expedición del nuevo Reglamento de Inspección de Trabajo (Decreto Supremo Nº 005-96-TR) y el Servicio Gratuito de orientación legal en materia laboral para trabajadores y empleadores (Decreto Supremo Nº 002-96-TR).
Consideramos que lo apropiado es que la Subdirección de Defensa y Asesoría gratuita del trabajador debiera denominarse Subdirección de Orientación Legal Gratuita.
En Puno, luego de una lucha por evitar que Puno y Juliaca sean consideradas como Zonas Desconcentradas de Trabajo y Promoción Social dependientes de Tacna en 1994 ( [4] ) y la coyuntura política pre-electoral, se determinó que por primera vez Puno pase a ser sede de una Dirección Regional de Trabajo y Promoción Social
Luego de la expedición de la Ley de 26922, Ley Marco de la descentralización, la Direcciones regionales y Subregionales a cargo de los Consejos Transitorios de Administración Regional se incorporan a sus respectivos Ministerios a partir del 1º de abril de 1998. Estas disposiciones han generado una reversión de las función descentralizadoras anteriores del Decreto Ley 25927, Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Promoción Social, y la Resolución Ministerial Nº 012-93-TR, reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Trabajo y Promoción Social, donde en materia de personal, patrimonio y presupuesto la Direcciones Regionales dependías de los Consejos Transitorios de Administración Regional, y técnica y normativamente del Ministerio de Trabajo y Promoción Social.
Mediante el Art. 48º la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, se establece nuevamente la vinculación administrativa de las Direcciones Regionales con los Gobiernos Regionales estableciéndose como funciones específicas en materia de e trabajo, promoción del empleo y la pequeña y microempresa. Por su parte la Nueva Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo, Ley 27711 establece la vinculación de las Direcciones Regionales con el Ministerio Central en los siguientes términos: “Están encargadas de desarrollar las directivas y lineamientos técnicos establecidos por los órganos centrales del Ministerio, en concordancia con la política del Estado y con los planes sectoriales y regionales en materia de trabajo, promoción del empleo y la micro y pequeña empresa.” (Art. 24º) manteniéndose el poder de designación a Cargo del Ministro de cuando se indica “El nombramiento o designación de los Directores Regionales se efectúa por resolución suprema, refrendada por el Titular del Sector, conforme a las normas pertinentes sobre descentralización. ” (Art. 24º)
Como se puede observar el proceso de descentralización es imparcial e incompleto, así mismo las funciones esenciales se ha mantenido dentro del espíritu de la flexibilización laboral orientada a el fomento del autoempleo, antes que la protección preferencial de las relaciones de trabajo.

2. INSTANCIAS EN LAS DIRECCIONES REGIONALES DE TRABAJO Y FOMENTO DEL EMPLEO

Los procedimientos administrativos en materia laboral ante la Autoridad Administrativa de Trabajo se sujetan al principio de doble instancia. Su determinación se ha realizado mediante el Decreto Supremo Nº 001-93-TR
Las instancias de la mayoría de los procedimientos laborales es la siguiente:

a) PRIMERA INSTANCIA: Subdirección de Negociaciones Colectivas, Subdirección de Inspección Higiene y Seguridad Ocupacional, Subdirección de Defensa y Asesoría Gratuita del Trabajador, Subdirección de Registros Generales y Pericias, Jefes de Zonas de Trabajo y Promoción Social o Jefes de Zonas Descentralizadas de Trabajo y Promoción Social.
En el caso especifico del Departamento tenemos que en las Provincias de Puno, El Collao, Chucuito, Yunguyo, la primera Instancia corresponde a la Subdirección de Negociaciones Colectivas, Registros Generales y Pericias y a la Subdirección de Inspección, Higiene y seguridad Ocupacional, Defensa Gratuita y Asesoría del Trabajador. Y, en las provincias de San Román. Lampa. Moho, Huancané San Antonio de Putina, Melgar, Carabaya y Sandia la Primera Instancia corresponde a la Zona Desconcentrada de Trabajo y Fomento del Empleo de San Román - Juliaca.

b) SEGUNDA INSTANCIA: Los Directores de Prevención y Solución de Conflictos (caso de Puno)o Directores Subregionales de Trabajo y Promoción Social. Sin embargo existen procedimientos especiales como las autorizaciones para el cese colectivo donde la autoridad donde se sigue el trámite ante el Subdirector de Negociaciones Colectivas , pero en primera instancia y sobre el fondo de la petición resuelve el Director de Prevención y Solución de Conflictos Laborales y en segunda instancia el Director Regional de Trabajo y Promoción Social.

c) TERCERA INSTANCIA CENTRALIZADORA: Mediante DECRETO SUPREMO Nº 017-2003-TR se ha establecido una instancia centralizadora de los procedimientos que la Dirección regional de Trabajo y promoción del Empleo resuelve en segunda instancia incluyendo el Recurso de Revisión. Si bien los medios impugnatorios son actos procesales en los cuales el administrado busca que una resolución sea objeto de control de tutela, revocado, modificado o saneado[5] por la misma autoridad o por la instancia superior, según la formalidad de tramitación prevista en la norma reglamentaria. Se ha establecido un instrumento adicional que no solo prolonga los procesos sino que establece la posibilidad de iniciar una intervención centralizadora desde una Dirección Nacional en Lima.

La fundamentación de este Decreto Supremo establece el reconocimiento de las facultades regionales; sin embargo, rompiendo el criterio de especialidad de las normas de procedimiento administrativo laboral, incluye las reglas del procedimiento general indicando textualmente “Que, los Artículos 207, literal c), y 210 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, regulan el Recurso de Revisión, como medio impugnativo excepcional que se interpone ante una tercera instancia de competencia nacional, si las dos instancias anteriores fueron resueltas por autoridades que no son de competencia nacional, por lo que, concordando el ordenamiento legal vigente, resulta conveniente precisar la procedencia del Recurso de Revisión para aquellos casos que no son competencia exclusiva de niveles de Gobierno Regional o Municipal, y cuyos procedimientos y trámites administrativos no se agotan en la respectiva jurisdicción regional y municipal, conforme a la Ley, o cuando no está prohibido por norma expresa;” contraviniéndose así lo establecido en el Art. II del Titulo Preliminar de la Ley 27444.

3. CONCLUSIONES:

1. La Autoridad Administrativa de Trabajo responde aún a la “flexibilización laboral” donde la reducción de costos laborales es considerada como “incentivo “ de la inversión. La promoción del autoempleo y formación de Pymes es el reconocimiento de las limitaciones del Estado para garantizar empleo sostenible basado un la protección de derechos laborales.
2. El modelo de la estructura de la Autoridad Administrativa de Trabajo corresponde a un modelo de estado mínimo y las funciones generales y especificas no han sido ampliadas y no se ha establecidos los instrumentos esenciales para retornar al modelo de un Estado Social y Democrático de Derecho
3. La Autoridad Administrativa de Trabajo ha sufrido un proceso de centralización que si bien a través de la Ley Orgánica de Gobiernos regionales ha podido revertirse, en vía de la regulación de procedimientos administrativos laborales se ha orientado nuevamente a su centralización.
4. Es necesaria una profunda evaluación de los fines y estructura esencial del Estado para poder definir la estructura esencial del Estado evitando la improvisación y el apego sostenido a una visión neoliberal de las relaciones laborales. Asimismo, es necesario que se recuperen los niveles de autonomía regional en la Autoridad Administrativa de Trabajo.

Puno, octubre del 2007
[1] Vid. CASSAGNE, Juan Carlos. DERECHO ADMINISTRATIVO Tomo I. Cuarta Edición ampliada actualizada. Editorial Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1993. Págs.. 62 y siguientes.
[2] ARIÑO, Gaspar. ECONOMÍA Y ESTADO. Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1993. Páginas 42 y siguientes.
[3] Decreto Legislativo Nº 560, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Art. 28º.
[4] Labor de la cual nos enorgullecemos al haber realizado un amplio programa de inspecciones y de ampliación de la actividad de la labor de la entonces Dirección Subregional de Trabajo de Puno entre los años 1993 a 1994. Labor debidamente documentada y que ha servido para el establecimiento de una Dirección de rango regional que hasta la fecha subsiste.
[5] ESCOLA, Héctor Jorge. Tratado general de Procedimiento Administrativo. Citado por CASSAGNE, Juan Carlos. DERECHO ADMINISTRATIVO Tomo II. Cuarta edición ampliada y actualizada. Editorial Abeledo Perrot, 1993. Página 353.